或许正因如此，一些学者将中国人大及其常委会、人大代表与人大常委会委员视为国际社会意义的民意机关和民意代表。

袁世凯及其智囊试图为达到顶峰的总统权力披上皇袍。参见陈茹玄:《中国宪法史》,上海世界书局1933年版,第32页。

[65]而在意识形态差异极大的政治集团联合执政的情况下，只有机运的垂青与政治家超凡能力的结合，才能克服其内部对立与冲突。洛克在君主的权力中区分出了行政专权，但他没有同时讨论君主的尊荣。而这其实就意味着革命。袁世凯采取了压制、驱逐而非转化的方式来实现总统集权，他将所有的反对派驱逐到政治体系之外，但并没有将他们有机整合到同一个政治意志之中。[55]政府有责而无权，不能办成事情，有违国民期望，群情因之涣散，恐为大乱所由生。

如是者，其国之政，恒视多数人之趋向，以决从违。[14] 上文的分析表明，专权并不是一个具体、特定的权力，而可能体现在一系列具体的行政权力之中。两派之间在治国思路上的深刻分歧，又在接下来的宪制发展过程中，直接转化成行政与立法两权的对立。

[25]换言之，在袁世凯看来，南京临时政府的建立还不能说是民国的开始。不过根据《临时约法》规定，总统具有不经参议院同意，直接对国务员进行免职的权力。[25] 转引自白蕉:《袁世凯与中华民国》,中华书局2007年版,第24页。……既知其不可少，乃不以宪法明许之，而令执政负违宪之罪，非所以保宪法之尊严也。

[8]按照这一看法，人民本身并不是法条主义者，他们会根据专权的行使效果来做出自己的判断。关于此案审理过程中革命派在政治与法律之间的两难,参见韩秀桃:《司法独立与近代中国》,清华大学出版社2003年版,第148-179页。

[39]而在康有为那里，普通命令与紧急命令的合法性并非由国会来审查，而是交给法院。1914年5月1日，袁世凯公布的《对于增修约法之意见》指出：夫以吾国领土之广，人民之众，国家之财政，人民之生计，复日趋于贫穷。而被美国人广泛认为是美国历史上最伟大总统的林肯，更是为了公共福利行使前法律乃至法外权力的典型。[57]在与行政专权相关的一系列权力上，袁世凯获得了民国建国以来前所未有的空间，下表总结了《约法》中与行政专权相关的条款： 表4  1914年《中华民国约法》中与行政专权相关的规定 从这些条款来看，袁世凯基本实现了其在1913年提交给国会的增修约法咨文中的主张。

[2]参见海纯良:《清末新政与外蒙古独立》,载《内蒙古民族大学学报》(社会科学版) 2009年第1期;赵云田:《清末民国中央对蒙藏施政研究述评》,载《中国藏学》2004年第4期;赵云田:《清末边疆新政研究述评》,载《清史研究》2002年第3期。参见陈茹玄:《中国宪法史》,上海世界书局1933年版,第32页。[31] 在王宠惠的视野中，政府，即行政机关，不过是执行立法机关意志的工具而已。例如1913年的癸丑报灾即由袁世凯以一系列命令造成。

[5] 同注1洛克书，第99页。然而姚荣泽的最后陈词打动了陪审员，多数陪审员赞同请求总统特赦。

但另一方面，推翻君主的革命本身会带来一种巨大的权力真空，许多政治势力都会力图争夺对政权的最高控制权。至于康有为、梁启超，其在辛亥革命前的主张是通过皇权尽快实现中国国家的内部整合，以在国际竞争中求得生存。

最后，《临时约法》并未规定总统在紧急状态时的紧急命令权，也未赋予总统紧急财政处分权，而仅在第31条规定了一般命令权。[18] 在1930年代,陈茹玄即指出:约法虽有责任内阁制之精神,而实未备责任内阁制之体用。杨度论证说，只有树立君主，中国才能够有宪政，因为在无君的情况之下，野心家们纷纷去争夺最高位置。与此同时，袁世凯政府还加强了对邮电的检查。国民党反对总统制，更反对总统有紧急命令权和紧急财政处分权。该案的基本案情与审理过程如下：1911年11月17日，投机革命的原山阳县令姚荣泽以残忍手段杀死山阳县巡逻队正副队长、南社社员、同盟会友周实丹（又名周实）、阮梦桃（又名阮式）。

对外权力（即洛克所称的（federative power）因存在大量前法律的自由裁量权，因而也往往具有行政专权的色彩。在这种情况下,即便是由人数众多的立法机关来宣布决定,也不会影响到行政的效率。

而1915-1916年时的袁世凯，连对军队的控制权都很不稳固，一旦他试图永久性地占据最高位置，连其北洋集团手下都倒戈相向。从民初一系列宪法及宪法草案文本来看，由于国际环境的压力，两大阵营的政治精英在应给予行政机关较大的外交自由裁量权上达成了一定共识，但对总统的赦免权力进行制约的程度不一，在紧急命令权与紧急财政处分权等问题上更是形成了尖锐对立，并最终导向了宪法秩序的瘫痪。

[54]从国民心理上讲，民国初创，国民责望于政府者独重，而责望于议会者尚轻。在这场讨论之中，由于行政与立法分掌在不同党派的手中，最终形成两极对立，而行政专权因其敏感性，更成为争论的一个重点。

5月下旬，交通部再次通令各报，称报律刑律均有应遵守之范围，是言论自由仍须以法律为标准。但一部成文宪法有必要做出一些灵活的安排,以尽可能地将各种未来的变迁置于自身的框架之内,避免宪法因经常性地被违反而失去尊严。加以纪纲废坠，法制凌杂，行政之秩序，既纷若乱丝，地方之情形，尤危若累卵。而通过长期武力革命产生的政权，即便在名义上奉立法机关为最高机关，都无一例外是强行政的。

新约法将袁世凯的权力推向高峰。第二是前立宪派与北洋集团，前者以康有为、梁启超、吴贯因、席聘臣等人为代表，后者的主张则集中见于袁世凯在1913年10月向国会提交的要求增修《临时约法》的咨文，均以加强总统权力作为其主张特征。

梁启超引用了普鲁士、日本与法国的例子来说明。参见[英]洛克:《政府论》(下篇),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1996年版,第99页。

[12]但该法也没有改变美国总统的行事方式。然而袁世凯在行使这一权力时，既未经过南京临时参议院同意，也未经过国务员副署，明显违反了《临时约法》的规定。

但在民初政治中,并没有出现横贯行政与立法两权的政党,袁世凯一直标榜自己无党,其北洋集团继任者也没有通过政党来对行政机关进行整合。临时参议院于1912年12月通过了《戒严法》，规定可以在宣布戒严的区域内采取一系列限制公民权利的措施，但并没有制定其他紧急状态法律。在康梁那里，发布紧急命令与作紧急财政处分，只需得到由总统与国会联合提名产生的国询院或国家顾问院的同意，事后征求国会承认即可。面对这一系列行政专权，政治精英中有些人强调其必要，有些人强调其危险，并试图以法律对之捆缚，却没有其他手段作为辅助。

然而，法院审查法律的前提是，必须有人在个案中提出诉讼。[53]总统成为整个政体的中心，立法机关变成了依附于总统的咨询机关。

第62条规定：大总统得宣告特赦、减刑、复权，但弹劾案不在此例。在制宪之前，袁世凯对加强行政权的必要性进行了解释。

交通部甚至派人去上海坐镇电报局检查电报，并命令该局须经该员许可，方准译发。这似乎有违于洛克的行政专权原理。